房地产供求关系发生变化，已是当下业界共识。在整体“供大于求”的市场环境中，除了亟待去化的商品房，存量闲置土地的处置同样不可忽视。

今年来，多部门就此数次发文，各地政府也在积极实践，比如襄阳称按照“以需定购”原则，依法收回闲置土地，采取“收回-供应”并行方式简化程序；黄冈支持按“商改住”“商改公”进行规划调整等。

现实情况中，要啃下这块“硬骨头”，面临很多实际挑战。比如，此前部分民营房企接连“出险”，这些企业旗下便存在不少闲置土地，要真正盘活或收回的话，可能面临土地债权关系复杂、合作方意见不一、现阶段土地难以定价、收回后如何实现市场化运转等问题。

对此有业内专家建议，各地国企或者城投主体，要利用好现有国家政策，比如再贷款、盘活基金、规划用地功能调整等，同时加强市场调研、尽量降低收购及运营成本，多措并举推动资源盘活。

唤醒“沉睡的”闲置土地

从“一房难买”到“供大于求”，房地产飞速发展二十余年后，供求关系已发生根本转变。当下，为适应新阶段新形势，政策正从多方面入手，调节市场供求关系，比如大力推动商品房去化、高库存城市控制土地供应，而盘活闲置存量土地，也是其中的重要一环。

今年来，官方层面将闲置土地盘活提到了战略高度，并数次释放相关政策及定调。

5月17日，在国务院政策例行吹风会上，自然资源部方面便表示，明确支持地方政府以合理价格，收回企业无力继续开发的闲置土地，或者收购司法以及破产拍卖中流拍的土地。收回、收购以后，用于建设保障性住房，还可以用于建设公共配套服务设施，改善周边住宅配套条件等。

日前，国有企业土地资产盘活专项基金设立，总规模300亿元，由国务院国资委批准，中国诚通控股集团联合中国东方资产管理股份有限公司共同发起设立。投资形式为股权投资，盘活标的为土地及附属建筑物，盘活业态为产业园、保租房、人才公寓、“平急两用”公共基础设施等。

专项基金的业务开展模式有三种，一是项目直投，由基金直接投资土地资产盘活项目；二是子基金合作，与相关央企或地方主体共同发起设立专项子基金，专项服务于该央企及地方；三是根据企业资质、资产状况、盘活需求等不同，进行定制化土地资产盘活方案及运营设计。

天风证券认为，国有企业土地盘活基金，是“加大存量盘活利用的支持力度”的实质落地举措，结合自然资源部称减少不合理供地、“3000亿保障房再贷款计划”用于收购存量商品住宅，短期低效供给有望快速消化，未来城市库销比较高的超大特大城市，土地盘活进程或优先推进。

在中央层面的定调和支持下，各地政府也在积极探索实际方案。

7月5日，湖北襄阳市住房和城市更新局、市财政局、市自然资源和城乡建设局等多部门，联合出台《关于进一步促进房地产市场平稳健康发展的若干措施》，推出多条房地产相关措施。

其中，在盘活存量土地方面，襄阳方面表示，要按照“以需定购”原则，依法收回闲置土地。允许采取“收回-供应”并行方式简化程序，办理规划和供地手续。

对未完成开发投资总额25%以上的出让土地，实施预告登记转让制度。对已出让尚未建设的非住宅商品房用地，除滨江区域和重要节点外，支持按“商改住”“商改公”依法依规进行规划调整。

7月4日，湖北省黄冈市自然资源和规划局也宣布，已制定《关于妥善处置闲置存量土地的方案》，坚持以用为先、因地制宜，分类处置闲置存量土地，积极盘活利用。

在“鼓励开发”方面，消除开发建设障碍，完善规划条件和相关配套设施要求，合理调整开竣工日期，依法免除因自然灾害、疫情导致的违约责任。

“在促进转让”方面，充分发挥土地二级市场作用，推进房地产用地“带押过户”，配合司法及破产处置，优化分割开发程序，支持合作开发。

在“规范收购收回”方面，强调应依法收回的情形，协商收回的可采取等价置换等方式，收回收购土地用于保障性住房的，可通过地方政府专项债券等资金予以支持，但要量力而行，坚决避免新增地方政府隐性债务。

存在现实性挑战

从鼓励开发、促进转让、到规范收回，各地对闲置土地的解决思路，基本遵循分类处置原则。但在现实情况中，真正推进起来面临诸多挑战，尤其是针对出险房企旗下土地。

镜鉴咨询创始人张宏伟对第一财经表示，如果存量闲置土地是“净地”，没有经过相关方抵押，那政府要收购或回收会相对容易。但问题难点就在于，房企多数闲置土地已经过抵押，即便是远郊不适合开发的地块，也可能通过抵押来补充项目或集团现金流。当土地存在复杂的抵押和债权关系时，处置起来便比较复杂。

“对房企来讲，拿下一块地就意味着资金被占用，只有通过抵押把资金套出来，才能盘活整个现金流。一般进入开发流程后，企业会拿地块申请开发贷，置换前期的前融资金，再通过后期销售实现回款，由此实现资金闭环，覆盖各类项目成本，因此即便是闲置土地，大多也已是抵押状态。”他表示。

当土地存在多个合作方时，情况也相对复杂。张宏伟表示，部分房企的闲置土地，可能有两家甚至三四家合作方，不仅有民企还有央国企。若存在央国企，低价处置的话可能存在国有资产流失；即便都是民企，各方利益诉求也不尽相同，对价格的接受程度不同，间接导致回收困难。

此外，存量土地的实际开发状态不同，有的可能做了基坑，有的可能已建设了两三层，属于在建工程，会面临能否符合政策认定标准的问题。定价问题也是需要迈过的难点，比如某项目政府打六折回收，各投资方债权方能否接受，是以现金支付还是通过债券形式，这些问题都需厘清。

广东省住房政策研究中心首席研究员李宇嘉告诉第一财经，闲置土地盘活面临几个难点堵点：一是市场可能对土地价格存在下跌预期，即便土地价格稳定，如果房价继续下跌，也会影响接盘主体的积极性，后续货值难以保障、资金难以平衡；第二，因开发商存在债务债权、司法纠纷，部分地块性质较为复杂；第三，部分开发商寄希望于政府救市，对土地回收的价格难以谈拢；第四，当下市场新增供地规模仍较大，且地块干净价格合理，也会影响收购方对接存量地块的积极性。

如何处理存量土地利用难、转让难、收回难？对此业内人士也给出了多条建议。

诸葛数据研究中心首席分析师王小嫱对第一财经表示，如何通过市场化方式更好地盘活资源，可以考虑以下几种方式：第一，通过设立专项资金用于回购、改造、补贴闲置土地，降低企业投资成本和准入门槛。第二，利用市场机制盘活存量土地和低效土地，研究完善促进盘活存量建设用地的税费制度。第三，鼓励国有企业通过多种方式参与，如发行债券等方式提供支持，整合非主业资产。第四，支持通过兼并重组、资产证券化等市场化方式盘活存量资产，提升规模效益。

李宇嘉认为，地方在土地盘活的前期，需要思考好未来的土地用途，利用好盘活专项基金、合理调整规划、完善地块相关配套建设；与此同时，要加强市场调研，用好各类支持政策，尽可能降低收购及运营成本。

具体到出险房企的资源盘活，张宏伟认为，如果项目能引入第三方机构，通过重组进入市场化的开发状态，这与保交楼的举措类似；如果企业在城市有几块闲置土地，也可通过土地置换的方式，将远郊土地置换为更易去化的土地，原有土地政府回收，新地块推动进入开发状态；如果企业实在无力参与，可通过强制回收的方式，不同城市对不同企业也有具体化方案。

在张宏伟看来，闲置土地资源的盘活，与整体市场行情也息息相关。如果市场销售流速能尽快起来，不管是做土地置换、还是引入市场化机构，都会相对容易一些。“无论是单项目层面做债务重组、还是保交楼以及收回利用，都不是从单一角度去考虑的，只有市场好起来，才能多方推动。”

孙梦凡

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